Start Allgemein Bafin will Banken sicherer machen

Bafin will Banken sicherer machen

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pixelcreatures (CC0), Pixabay

Durch das Risikoreduzierungsgesetz werden große Teile des europäischen Bankenpakets deutsches Recht. Im Zentrum: Eigenmittel, Verbindlichkeiten und handelnde Personen in den Kreditinstituten.

Unterkomplexität kann man dem Risikoreduzierungsgesetz (RiG) nicht attestieren. Kein Wunder, gehört das RiG doch zu den Gesetzen, mit denen in Deutschland wichtige Lehren aus der Finanzkrise 2007/2008 in nationales Recht übergehen. Die hat bekanntlich viele schwierige regulatorische Fragen aufgeworfen.

Das RiG wird nun vom 28. Dezember an verschiedene Bereiche des Bankenaufsichtsrechts neu regeln. In erster Linie setzt es zwei europäische Richtlinien in deutsches Recht um, die im Sommer 2019 als Teile des EU-Bankenpakets (siehe BaFinJournal Dezember 2018) verabschiedet worden sind: die CRD V und die BRRD II (siehe Infokasten „Risikoreduzierungsgesetz und Bankenpaket“). Die Änderungen, die beide Richtlinien via RiG mit sich bringen, schlagen sich vor allem im Kreditwesengesetz (KWG) nieder und im Sanierungs- und Abwicklungsgesetz (SAG). Aber auch die Einlagensicherung wird neugestaltet. Ein Überblick über zentrale Neuerungen.

Auf einen Blick:Risikoreduzierungsgesetz und Bankenpaket

Das Risikoreduzierungsgesetz (RiG) setzt unter anderem zwei europäische Richtlinien in deutsches Recht um, die zum EU-Bankenpaket aus dem Jahr 2019 gehören. Mit diesem Paket wird ein Großteil der Regulierungsreformen, die als Lehren aus der Finanzkrise 2007/2008 angestoßen worden sind, abgeschlossen.

So hat der europäische Gesetzgeber darin vor allem Elemente des Regulierungsrahmens aufgegriffen, den der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht BCBS und der Finanzstabilitätsrat FSB nach Ausbruch der Finanzkrise vereinbart hatten. Die Reformen sollen die Widerstandsfähigkeit der europäischen Institute stärken und die Aufsicht über grenzüberschreitende Bankengruppen verbessern.

Diese beiden Richtlinien setzt das RiG vor allem um:

  • CRD V: Richtlinie (EU) 2019/878, die Richtlinie zur Änderung der Eigenmittelrichtlinie (Capital Requirements DirectiveCRD). Bekannt ist diese Änderungsrichtlinie unter der Kurzbezeichnung Eigenmittelrichtlinie V oder dem Kürzel CRD V.

    Die Vorgaben der CRD sind traditionell vor allem im deutschen Kreditwesengesetz verankert. Dort machen sich nun auch die Änderungen bemerkbar, welche die CRD V via RiG mit sich bringt.

  • BRRD II: Richtlinie (EU) 2019/879, die Richtlinie zur Änderung der Sanierungs- und Abwicklungsrichtlinie in Bezug auf die Verlustabsorptions- und Rekapitalisierungskapazität von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen. Gebräuchlich sind die weniger sperrigen Kurzformen Sanierungs- und Abwicklungsrichtlinie II und BRRD II (Banking Recovery and Resolution Directive II – BRRD II).

    Die Vorgaben der BRRD sind im Sanierungs- und Abwicklungsgesetz (SAG) umgesetzt. Durch die BRRD II – beziehungsweise das RiG – ergeben sich auch dort einige wesentliche Änderungen.

Ebenfalls Teile des europäischen Bankenpakets sind: die CRR II, also die Reform der europäischen Eigenmittelverordnung (Capital Requirements Regulation), und die SRMR II zur Änderung der europäischen Verordnung über einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism Regulation – SRMR). Als Verordnungen gelten beide unmittelbar.

Auswirkungen auf das Kreditwesengesetz

Das RiG weitet im KWG die Vorgaben zur Risikoträgeridentifizierung aus, implementiert dort neue Regeln zum Verschuldungspuffer und führt ein Zulassungsverfahren für Mutterfinanzholdinggesellschaften ein. Darüber hinaus konkretisiert das RiG die Vorschrift zur Anordnung erhöhter Eigenmittelanforderungen im Rahmen des aufsichtlichen Überprüfungs- und Bewertungsprozesses (Supervisory Review and Evaluation Process – SREP), verankert eine Eigenmittelempfehlung im Gesetz und verpflichtet große Drittstaatengruppen im Europa-Geschäft dazu, zwischengeschaltete EU-Mutterunternehmen zu gründen.

Risikoträgeridentifizierung

Das RiG regelt die Systematik der Identifizierung von Risikoträgern in § 25a Absatz 5b KWG neu. Egal, wie groß sie sind, alle Institute müssen künftig bestimmte Personengruppen als Risikoträger identifizieren – unter anderem Geschäftsleiter und Aufsichtsräte, die der neue § 1 Absatz 21 KWG explizit aufführt, aber u.a. auch Mitarbeiter mit Managementverantwortung für die wesentlichen Geschäftsbereiche des Instituts. Bedeutende Institute müssen dar-über hinaus nach den erweiterten Kriterien der Delegierten Verordnung (EU) 604/2014 Risikoträger auch außerhalb dieser Personengruppen identifizieren.

Was ein bedeutendes Institut in seinem Sinne ist, regelt das KWG künftig zentral in § 1 Ab-satz 3c. Der bisherige § 25n KWG entfällt. Die neue Definition nimmt Instituten zudem die Möglichkeit, über eine Risikoanalyse zu widerlegen, dass sie ein bedeutendes Institut sind.

Leverage-Ratio-Puffer ab Anfang 2023

Die CRR II, ebenfalls Teil des europäischen Bankenpakets, führt eine Verschuldungsquote (Leverage Ratio) als verbindliche Säule-I-Anforderung ab dem 28. Juni 2021 ein. Die Leverage Ratio (LR) beträgt 3 Prozent der Gesamtrisikopositionsmessgröße, einer für die Ermittlung der LR angepassten Bilanzsumme, und muss in Kernkapital gehalten werden. Als Verordnung gilt die CRR II unmittelbar und muss nicht erst durch ein nationales Gesetz umgesetzt werden.

Im Einklang mit der CRD V regelt das RiG nun die Anforderungen an einen zusätzlichen Leverage-Ratio-Puffer, den global systemrelevante Institute (Global Systemically Important InstitutionsG-SIIs) ab dem 1. Januar 2023 bilden müssen. Die Anforderungen an den Puffer sind künftig in § 10j KWG zu finden. Dort ist auch zu lesen, was passieren kann, wenn ein Institut den LR-Puffer unterschreitet. Dann muss das Institut u.a. einen Kapitalerhaltungsplan erstellen und diesen von der Aufsicht genehmigen lassen.

Ursprünglich sollte der LR-Puffer ab dem 1. Januar 2022 greifen. Der europäische Gesetzgeber hat sich aber dem Basler Ausschuss für Bankenaufsicht BCBS angeschlossen und den Starttermin wegen der Corona-Pandemie um ein Jahr verschoben.

Zulassung von Mutterfinanzholdinggesellschaften

So wie es Artikel 21a CRD nunmehr vorsieht, führt das RiG im neuen § 2f KWG ein Zulassungsverfahren für gemischte Finanzholdinggesellschaften ein, die an der Spitze einer beaufsichtigten Gruppe stehen. Dadurch wird die Aufsicht über Finanzholdinggesellschaften im Bankensektor deutlich intensiviert.

Die für die Gruppenaufsicht zuständige Behörde entscheidet nach Antrag der Gesellschaft, ob eine Zulassungspflicht besteht; hat die Finanzholdinggesellschaft ihren Sitz in einem anderen Staat des Europäischen Wirtschaftsraums, trifft die für die Gruppenaufsicht zuständige Behörde diese Entscheidung gemeinsam mit der zuständigen Behörde dieses Staates. Bei den sogenannten weniger bedeutenden Instituten (Less Significant Institutions – LSIs) ist die BaFin zuständig, soweit die Beaufsichtigung auf konsolidierter Basis in Deutschland erfolgt. Bei bedeutenden Instituten (Significant Institutions – SIs) ist die EZB federführend.

In Abhängigkeit vom Aufbau der Gruppe und vom Grad der Einbindung der Mutter kann es auch sein, dass keine Zulassung erforderlich ist. Sobald die Behörde einer Finanzholdinggesellschaft aber eine Zulassung nach § 2f KWG erteilt hat, ist das Unternehmen an der Spitze der Gruppe dafür verantwortlich, dass die aufsichtlichen Pflichten auf Gruppenebene eingehalten werden. Zugleich verfügt die Aufsichtsbehörde gegenüber diesen zugelassenen Finanzholdinggesellschaften über mehr hoheitliche Befugnisse.

Für Finanzholdinggesellschaften, die von der Regelung des § 2f KWG betroffen sind und die bereits am 29. Juni 2019 bestanden, sieht die Übergangsvorschrift des § 64a Absatz 1 KWG vor, dass sie bis zum 28. Juni 2021 einen Antrag stellen.

Übergangsvorschrift für Wertpapierfirmen

Nicht Teil des Umsetzungspakets aus der CRD V, aber dennoch besonders erwähnenswert, ist § 64a Absatz 3 RiG, der in das KWG eine Übergangsregelung einführt für Wertpapierfirmen, die in den Anwendungsbereich der Investmentfirmenverordnung (EU) 2019/2033 fallen. Da diese Unternehmen ab dem 26. Juni 2021 mit dem Wertpapierinstitutsgesetz (WpIG) ein eigenes Aufsichtsregime erhalten, bleibt für sie im Übergangszeitraum zwischen dem 29. Dezember 2020 und dem 26. Juni 2021 ganz überwiegend das Kreditwesengesetz anwendbar – und zwar in der bis zum 28. Dezember 2020 geltenden Fassung. Das erspart den betroffenen Unternehmen erheblichen Implementierungsaufwand für Regeln, die sie bereits ein halbes Jahr später nicht mehr anwenden müssten.

Was sich im Sanierungs- und Abwicklungsgesetz ändert

Im Sanierungs- und Abwicklungsgesetz (SAG) ändert das RiG eine zentrale Größe: die MREL (siehe Infokasten „Minimum Requirements on Own Funds and Eligible Liabilities“). Auch einige damit einhergehende Pflichten werden angepasst.

Für große Banken mit einer Bilanzsumme von über 100 Milliarden Euro (Top-Tier-Banken) treten zusätzliche Nachrang-anforderungen neben die MREL. Diese Banken müssen künftig einen Teil ihrer MREL-Anforderung, und zwar in Höhe von acht Prozent der Bilanzsumme, mit Eigenmitteln und nachrangigen berücksichtigungsfähigen Verbindlichkeiten erfüllen. Generell werden die MREL-Anforderungen künftig nicht mehr als einzelne Quote in Bezug auf die Gesamtverbindlichkeiten und Eigenmittel ausgedrückt, sondern es gibt zwei Quoten. Eine teilt die MREL durch den Gesamtrisikobetrag, eine andere teilt die MREL durch die Gesamtrisikomessgröße. Damit bezieht sich MREL zukünftig auf die gleichen Referenzgrößen wie die aufsichtlichen Eigenmittelanforderungen.

Um auch die wirksame Abwicklung einer Gruppe sicherzustellen, unterscheidet die zuständige Behörde bei der MREL-Festlegung künftig zwischen Einheiten innerhalb einer Gruppe, bei denen Abwicklungsmaßnahmen durchgeführt werden, und solchen, die nicht abgewickelt werden. Die BaFin ist als Nationale Abwicklungsbehörde im Einheitlichen Abwicklungsmechanismus SRM zuständig für die deutschen weniger bedeutenden Institute. Der Einheitliche Abwicklungsausschuss SRB ist zuständig für die bedeutenden Institute und für die grenzüberschreitend agierenden, weniger bedeutenden Institutsgruppen.

Abwicklungseinheiten müssen eine konsolidierte MREL-Anforderung für die gesamte Abwicklungsgruppe mit Eigenmitteln und Verbindlichkeiten gegenüber externen Gläubigern erfüllen. Nicht-Abwicklungseinheiten erhalten dagegen eine interne MREL-Anforderung auf Einzelbasis. Die Institute müssen umfangreiche Berichterstattungs- und Offenlegungspflichten erfüllen, wenn die Abwicklungsplanung keine Liquidation in einem regulären Insolvenzverfahren vorsieht.

Die Abwicklungsbehörde erhält umfangreiche Befugnisse, um auf Verstöße gegen die MREL-Anforderungen reagieren zu können. Sie kann dem Unternehmen zum Beispiel untersagen, bestimmte Ausschüttungen vorzunehmen. Zudem können Frühinterventionsmaßnahmen ergriffen werden und beispielsweise die Geschäftsleitung ausgetauscht werden.

Weitere Änderungen des SAG

Künftig kann die Abwicklungsbehörde nicht erst dann Zahlungs- oder Lieferverpflichtungen einer Bank aussetzen, wenn sich das Institut bereits in Abwicklung befindet (§ 82 SAG). Sie wird ein Moratorium bereits dann verhängen können, wenn sie festgestellt hat, dass das Institut in seinem Bestand gefährdet ist. Die Abwicklungsbehörde erhält dadurch bis zu zwei Werktage mehr Zeit zu prüfen, ob das öffentliche Interesse an einer Abwicklung besteht. Sie kann den Zeitgewinn auch zur Wahl der Abwicklungsmaßnahmen nutzen oder um die wirksame Anwendung von Abwicklungsinstrumenten sicherzustellen.

Gemäß § 55 SAG werden Institute und gruppenangehörige Unternehmen dazu verpflichtet, in Vertragsbestimmungen von Bail-in-fähigen Verbindlichkeiten unter Drittstaaten-Recht zu vereinbaren, dass die Vertragspartner einen Bail-in anerkennen. Nach § 55 SAG kann das Institut gegenüber der Abwicklungsbehörde anzeigen, wenn die Aufnahme der geforderten Bail-in-Anerkennungsklausel aus rechtlichen oder sonstigen Gründen nicht durchführbar war. Ohne Bail-in-Anerkennung ist eine Verbindlichkeit aber dann grundsätzlich nicht auf die MREL-Anforderungen anrechenbar.

Mindeststückelung

Das RiG ändert zudem punktuell das Wertpapierhandelsgesetz (WpHG). So schreibt der neu eingefügte § 65b WpHG vor, dass für nachrangige berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten nach § 2 Absatz 3 Nummer 40a SAG sowie relevante Kapitalinstrumente nach § 2 Absatz 2 SAG grundsätzlich eine Mindeststückelung von 50.000 Euro gilt, wenn Banken sie an Privatkunden vertreiben. Die Vorschrift setzt Artikel 44a Absatz 5 BRRD um und soll zum Zwecke des Anlegerschutzes sicherstellen, dass Privatkunden nicht übermäßig in diese Instrumente investieren. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit wird die Mindeststückelung bei relevanten Kapitalinstrumenten nach § 2 Absatz 2 SAG von kleinen und nicht komplexen Instituten abweichend auf 25.000 Euro herabgesetzt.

Änderungen bei der Einlagensicherung

Im Einlagensicherungsgesetz (EinSiG) stößt das RiG eine Veränderung bei den gesetzlichen Entschädigungseinrichtungen an. Aktuell existieren zwei gesetzliche Entschädigungseinrichtungen: die Entschädigungseinrichtung deutscher Banken GmbH (EdB) für private Banken und die Entschädigungseinrichtung Öffentlicher Banken Deutschlands GmbH (EdÖ) für öffentliche Banken. Das Bundesfinanzministerium beabsichtigt nach Inkrafttreten des RiG, die Beleihung der EdÖ zu beenden (siehe Infokasten „Entschädigungseinrichtungen: Beleihung und Entleihung“), so dass es zukünftig nur noch eine gesetzliche Entschädigungseinrichtung geben wird.

Auf einen Blick:Entschädigungseinrichtungen: Beleihung und Entleihung

Das Bundesfinanzministerium übertrug der Entschädigungseinrichtung deutscher Banken GmbH (EdB) und der Entschädigungseinrichtung des Bundesverbandes Öffentlicher Banken Deutschlands GmbH (EdÖ) deren Aufgaben und Befugnisse 1998 im Wege der Beleihung jeweils mittels einer Rechtsverordnung. Der neue § 25a EinSiG stellt klar, dass auch die Aufhebung der Beleihung im Wege der Verordnung zu erfolgen hat. Eine solche Entleihung wird erforderlich, falls die Beleihungsvoraussetzungen entfallen, etwa weil sich die Anzahl oder die Risikoprofile der Mitgliedsbanken einer Entschädigungseinrichtung ändern.

Der Einlagenschutz bleibt lückenlos erhalten. Der neue § 25a Einlagensicherungsgesetz (EinSiG) regelt, dass die verbleibende Entschädigungseinrichtung als Rechtsnachfolgerin der entliehenen Einrichtung vollumfänglich deren Rechte und Pflichten übernimmt. Die betroffenen Mitgliedsinstitute wechseln zur verbleibenden Entschädigungseinrichtung oder können sich alternativ einem Institutssicherungssystem anschließen, soweit sie die dortigen satzungsrechtlichen Voraussetzungen erfüllen. In diesem Fall würde das von ihnen bei dem entliehenen Einlagensicherungssystem angesparte Vermögen risikogerecht aufgeteilt. Diese Wahloption gibt den von der Entleihung betroffenen Instituten größtmöglichen Handlungsspielraum.

Diese Neuregelung trägt dem Ausscheiden der Förderbanken aus dem Anwendungsbereich von CRD IV und CRR und damit letztlich aus dem des EinSiG Rechnung. Dadurch sind statt der ehemals 17 Institute aktuell nur noch fünf Mitglied der EdÖ. Von diesen Fünfen hält wiederum nur ein Institut den überwiegenden Teil der zu schützenden Einlagen. Um Einlagen weiterhin langfristig ausreichend zu schützen, musste der Gesetzgeber die Einlagensicherung neu organisieren. Der Grund liegt auf der Hand: Ein Einlagensicherungssystem ist umso stabiler, je größer die Zahl seiner Mitgliedsinstitute ist und je homogener deren Risikoprofile sind.

Autoren

Jan Eckardt
BaFin-Referat Fortentwicklung nationales Recht

Dr. Andreas Möller
BaFin-Referat Fortentwicklung des nationalen und EU-Rechts (Abwicklung)

Dr. Nathalie Schreyer
BaFin-Referat Einlagensicherung und Anlegerentschädigung